di Giuseppe Campanelli*
1.Le principali modifiche relative al Consiglio superiore della magistratura e le connesse criticità.
In un contesto di profonda tensione nei rapporti tra politica e magistratura e di crescente delegittimazione della prima nei confronti della seconda, il 30 ottobre 2025 si è concluso, in modo molto rapido, l’iter di approvazione del disegno di legge costituzionale recante “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e istituzione della Corte disciplinare” e, sulla base della procedura di cui all’art. 138 Cost., nel momento in cui si scrive, si è in attesa dell’espletamento del referendum (oppositivo poiché a tutela delle minoranze contrarie alla riforma), previsto per il marzo 2026.
La separazione delle carriere, assunto come slogan sintetico, rispetto alla più vasta e radicale riforma costituzionale in esame ha comportato la volontà del Governo, quale soggetto proponente la modifica costituzionale, di incidere profondamente sull’assetto e sul modello di ordinamento giudiziario concepito dall’Assemblea costituente, soprattutto con effetti sul Consiglio superiore della magistratura.
2.Lo sdoppiamento del Consiglio superiore e i profili collegati alla sua composizione.
Aver previsto la separazione delle carriere ha condotto il Governo a sdoppiare, nell’art. 104 Cost. modificato, l’attuale Consiglio in uno competente per la magistratura giudicante e uno per quella requirente, senza valutare, ad esempio, la possibilità di prevedere due sezioni, tenendo ferma la struttura originaria.
Dal punto di vista della composizione, il primo effetto è stato quello di “splittare” i vertici della magistratura, con la conseguenza secondo la quale, ferma restando la presidenza dei due Consigli in capo al Presidente della Repubblica, il primo presidente della Corte di cassazione sarà membro di diritto del CSM giudicante e il procuratore generale di quello requirente.
Per ciò che riguarda gli altri membri, la proposta di revisione tiene ferma la proporzione tra togati (due terzi) e laici (un terzo), ma cambia radicalmente le modalità di formazione dei due consigli, rispetto all’attuale previsione in base alla quale i componenti laici sono eletti dal Parlamento in seduta comune e quelli togati sono eletti da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie.
La riforma introduce il contestatissimo sistema del sorteggio sia per i laici sia per i togati, con una evidente differenza, posto che i primi hanno, comunque, un passaggio intermedio, legato all’estrazione all’interno di un elenco compilato, mediante elezione, da parte del Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dal suo insediamento, mentre i secondi sono soggetti ad un sorteggio secco.
Il quadro appare, tra l’altro, non completamente definito, dotando di ulteriore incertezza la corretta comprensione delle novità immesse, nella misura in cui la disposizione costituzionale riformata rinvia alla legge per quanto attiene all’identificazione delle procedure di sorteggio e al numero dei componenti da sorteggiare.
Prima di evidenziare le criticità emergenti dalla disposizione in esame va aggiunto, sempre per ciò che concerne la composizione, che l’art. 104 conferma la rispettiva vicepresidenza ad un componente laico, ribadisce la durata del mandato, per i sorteggiati, in quattro anni (impedendo la partecipazione alla successiva procedura di sorteggio) e ripropone il divieto di iscrizione negli albi professionali e le incompatibilità con il far parte del Parlamento o di un consiglio regionale.
3.Le principali problematiche
3.1 Frammentazione e indebolimento delle funzioni di garanzia del Consiglio
Lo sdoppiamento del CSM, se astrattamente può apparire come un effetto naturale e logico della ricercata separazione delle carriere, in concreto, produce un evidente ridimensionamento delle funzioni proprie di garanzia del Consiglio.
Se fino a questo momento il modello italiano di ordinamento giudiziario si è retto sull’unicità del Consiglio e sulla sua funzione istituzionale principale legata alla tutela dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura, l’attuale ipotizzata frammentazione, a mio parere, mira a mettere in crisi la centralità della sua posizione di garanzia all’interno dell’ordinamento e rispetto, più in particolare, al rapporto con il potere esecutivo, evidenzia una posizione che risulta concretamente depotenziata e “neutralizzata”.
3.2. Il sorteggio secco per i componenti togati dei due Consigli superiori: un sistema punitivo lesivo del principio di rappresentatività
Il metodo del sorteggio secco dei componenti togati (non meno rilevante anche quello temperato per i laici, ma con dinamiche diverse) si inquadra nell’atteggiamento o comunque nell’intento punitivo che, a mio parere, connota, su questo punto, l’attuale riforma della Costituzione. È necessario, infatti, partire da una constatazione, ossia quella secondo la quale la soluzione adottata muove dal presupposto che novemila magistrati non siano in grado di identificare un sistema elettorale che possa superare i pericoli e i fenomeni patologici del correntismo che sono definitivamente esplosi negli ultimi anni.
Tale affermazione si lega poi ad un’altra conseguenza ossia che, in caso di approvazione del referendum costituzionale, i Consigli superiori giudicante e requirente costituirebbero i primi organi di rilievo costituzionale formati con sorteggio secco e quindi dal caso, con una evidente e concreta lesione del principio di rappresentatività.
Sorteggiare vuol dire cancellare, ab origine, la stessa essenza del pluralismo culturale quale profilo da valorizzare all’interno dell’associazionismo e ciò non può condurre a sacrificare le più elementari regole democratiche quando si ha a che fare con collegi ampi e fortemente qualificati come quello dei magistrati, giudicanti o requirenti che siano.
Un sorteggio secco elimina a priori la possibilità di affidarsi a soggetti competenti, tecnicamente preparati, dotati di sensibilità istituzionale e capaci di portare avanti un indirizzo programmatico, nell’interesse del Consiglio e dei magistrati rappresentati.
3.3. segue: la sottrazione della funzione disciplinare ai nuovi Consigli superiori
Il profilo della modifica costituzionale relativa alle competenze dei Consigli e in particolare al fatto che questi ultimi, in ragione della riforma, non esercitino più quella disciplinare, si accompagna all’intervento sull’art. 105 Cost. Quest’ultimo, infatti, nel descrivere le funzioni amministrative dei Consigli superiori giudicante e requirente, stabilisce l’istituzione, a livello costituzionale, di un nuovo organo, l’Alta Corte disciplinare chiamata a esercitare, in via esclusiva, questa importante prerogativa nei confronti di tutti i magistrati.
Rimanendo nel contesto relativo al profilo dei Consigli superiori, a questi ultimi restano assegnate le determinazioni riguardanti le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni.
Se queste modifiche non spostano di molto il perimetro delle attribuzioni del Consiglio, seppur spalmando le stesse sul Consiglio giudicante e su quello requirente, la vera novità è quella di aver tolto la funzione disciplinare, avente carattere giurisdizionale, al Consiglio.
L’intervento governativo che incide sul Consiglio trova la sua ratio nella presunta volontà di superare la percezione di una giurisdizione troppo domestica e benevola nei confronti dei magistrati, il tutto fondato su una sostanziale e profonda sfiducia nell’esercizio della competenza da parte del Consiglio e, concretamente, della sua Sezione disciplinare.
In questo caso va, tra l’altro, rilevato come l’attribuzione della funzione disciplinare ad un organo ad hoc, rappresenti un unicum nel panorama europeo, non esistendo alcun organo assimilabile all’Alta Corte.
Anche in questo caso, privare il Consiglio di una funzione così delicata, capace di fornire una fotografia completa del magistrato, una visione cioè compenetrata del giudice o del pubblico ministero tra le dinamiche relative alla carriera e gli esiti di un procedimento disciplinare suona, ancora una volta, come un tentativo neanche troppo nascosto di punire la magistratura in generale e il Consiglio in particolare, ritenendoli non in grado di esercitare questa competenza garantendo la giusta autonomia, indipendenza e imparzialità.
A mio parere, voler sottrarre al Consiglio questa prerogativa appare, se possibile e per certi versi, anche più grave dell’introduzione del meccanismo del sorteggio, poiché in questo caso, si agisce su una funzione giurisdizionale esistente e formalmente attribuita, giudicando negativamente quanto fatto finora e, di fatto, sanzionando l’organo finora competente.
*Professore di Diritto Costituzionale e Pubblico, Prorettore per gli Affari Giuridici – Università di Pisa