di Margherita Cassano*
La riforma costituzionale affida ad un’Alta Corte disciplinare la competenza a giudicare gli illeciti disciplinari di giudici e pubblici ministeri, attualmente riservata alla Sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura.
- Le ragioni giustificative della riforma. I dati sul funzionamento dell’attuale Sezione disciplinare del C.S.M.
La riforma viene giustificata con la volontà di ovviare alle eccessive indulgenze mostrate dall’attuale Sezione disciplinare. Questa affermazione è smentita dai dati relativi all’attività svolta dalla stessa. Nel periodo compreso tra il gennaio 2023 e l’ottobre 2025 la Sezione ha pronunciato ben 194 sentenze: di esse 121 sono state di condanna, in quanto hanno comportato il riconoscimento della responsabilità del magistrato, mentre le assoluzioni per esclusione dell’addebito sono state soltanto 50. Ben 25 sentenze hanno applicato le sanzioni più gravi: 8 hanno disposto la rimozione dall’Ordine giudiziario e 17 la perdita dell’anzianità. In 23 casi la sentenza pronunziata è stata di non luogo a provvedere, perché il magistrato sottoposto a procedimento disciplinare ha rassegnato le proprie dimissioni.
In meno di 10 casi le sentenze di assoluzione, attualmente suscettibili di ricorso in cassazione, sono state impugnate dal Ministro della giustizia che, quale uno dei due titolari dell’azione disciplinare (l’altro è il Procuratore generale presso la Corte di cassazione), avrebbe avuto esercitare il suo potere in maniera più diffusa in caso di dissenso.
I dati sopra descritti sono particolarmente significativi, ove si consideri, ad esempio, che in Francia, in cui il sistema è abbastanza simile al nostro, nel 2022, ultimo anno oggetto di rilevazioni rese pubbliche (Rapport d’activité, 21023), nei confronti dei giudici sono state adottate 2 assoluzioni, 1 rimozione e 6 sanzioni di diverso livello, mentre nei confronti dei pubblici ministeri sono state definite 5 procedure, 1 con sentenza di applicazione della sanzione della rimozione e 4 con sentenze di assoluzione.
Dunque i dati statistici smentiscono le accuse di lassismo rivolte al Consiglio superiore della magistratura.
Anche il raffronto tra gli esiti dei giudizi disciplinari dei magistrati e quelli delle procedure disciplinari di tutti gli altri corpi dello Stato mostrano il maggiore rigore della disciplina dei magistrati rispetto ad altre realtà istituzionali.
- L’Alta Corte di disciplina: un nuovo giudice speciale
L’art. 102, comma secondo, della Costituzione, memore della tragica esperienza dei Tribunali speciali per la razza, vieta l’istituzione di giudici speciali.
Nonostante questo divieto espresso, la riforma introduce un nuovo giudice speciale, l’Alta Corte disciplinare destinata ad esercitare nei confronti dei magistrati una funzione giurisdizionale, come ci ha più volte ricordato la Corte costituzionale.
Si tratta di una questione tecnica di grande rilievo che avrebbe meritato il doveroso approfondimento, in quanto la Costituzione racchiude il complesso dei principi, dei valori e delle regole destinati a fondare la nostra convivenza per un lungo periodo di tempo e, in quanto tale, non ammette vuoti e imprecisioni. È con questo spirito che nel 1946 i nostri Padri costituenti si sono pazientemente confrontati per circa un biennio in sede parlamentare in vista della ricerca di una sintesi corretta ed efficace di tutte le sensibilità culturali, sociali, politiche presenti nel Paese nella consapevolezza che la Costituzione appartiene all’intera comunità e che di essa non può essere fatto un uso congiunturale da parte delle singole maggioranze del momento, pena la negazione della sua stessa funzione.
Soltanto per la magistratura ordinaria, inoltre, la funzione disciplinare è affidata ad un organo esterno, a differenza di quanto accade per le altre Magistrature, amministrativa, contabile, militare che possono essere in astratto anch’esse interessate dai paventati pericoli di “giurisdizione disciplinare domestica”.
La frattura logico-sistematica è ancora più evidente ove si consideri, in una prospettiva allargata ad altre realtà, che alle varie Autorità regolative e di vigilanza (si pensi alla Banca d’Italia, alla Consob, alle diverse Autorità Garanti) sono attribuiti al contempo compiti di amministrazione e potere di irrogazione di sanzioni e che per altri corpi professionali (si pensi ad avvocati, notati, medici, etc.) il controllo deontologico e l’esercizio della potestà disciplinare sono affidati ai rispettivi Ordini e non ad organi esterni.
Esiste una significativa linea di continuità tra le varie normative che, con riferimento alla potestà disciplinare, sono accomunate da un nesso inscindibile tra governo della vita professionale dei rispettivi appartenenti ed esercizio della funzione disciplinare in ossequio ad un dato esperienziale obiettivo, ossia che la potestà disciplinare è uno degli aspetti dell’amministrazione e gestione del corpo e che l’esercizio della potestà disciplinare concorre nella definizione del profilo deontologico dell’appartenente a ciascun settore.
Con specifico riguardo alla Magistratura solo la conoscenza compiuta dell’elaborazione culturale e della conseguente regolamentazione di ogni aspetto della vita professionale del magistrato e dell’organizzazione degli uffici può concorrere a dare corpo alla valutazione circa la configurabilità dell’illecito contestato da calare nel più ampio contesto dell’evoluzione della sensibilità deontologica in ordine ai valori da correlare alle aspettative sociali.
- La riunificazione di giudici e pubblici ministeri all’interno dell’Alta Corte disciplinare
Con l’introduzione dell’Alta Corte di disciplina le carriere dei giudici e dei pubblici ministeri, che il legislatore della riforma ha voluto distinguere nettamente mediante l’inserimento in Costituzione della previsione che le loro carriere sono separate e la conseguente creazione di due distinti Consigli superiori, tornano singolarmente a riunirsi. Infatti l’Alta Corte sarà composta (tra gli altri) sia da giudici che da pubblici ministeri, destinati a trattare i procedimenti disciplinari nei confronti degli appartenenti alle due categorie. Questa previsione, unita all’assenza di regole e criteri generali per la composizione dei Collegi, comporterà che un pubblico ministero possa concorrere a pronunciare la sentenza disciplinare nei confronti di un giudice e viceversa. In tal modo il legislatore contraddice sé stesso nell’asserita volontà di evitare qualsiasi forma di interferenza tra giudici e pubblici ministeri nell’ottica del rafforzamento della terzietà del giudice.
- La composizione dell’Alta Corte disciplinare
L’Alta Corte è composta da 15 membri: 3 nominati dal Presidente della Repubblica fra professori ordinari in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio; 3 estratti a sorte da un elenco di soggetti in possesso dei medesimi requisiti compilato dal Parlamento in sede comune mediante elezione; 6 giudici e 3 pubblici ministeri estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgono o abbiano svolto funzioni di legittimità.
La riforma non ripropone per la composizione dei Collegi giudicanti il rapporto di proporzione fra 2/3 di magistrati e 1/3 di laici, prevista per la composizione del Consiglio superiore della Magistratura allo scopo di preservare l’autonomia e l’indipendenza dei magistrati, valori non costituenti la prerogativa di una casta professionale, ma serventi rispetto al principio di imparzialità, a sua volta funzionale ad assicurare l’uguaglianza di tutti i cittadini dinanzi alla legge.
Sarà, quindi, consentita, la composizione di Collegi formati in prevalenza da membri “laici” con intuibili ricadute sulle garanzie di autonomia e di indipendenza dei magistrati.
Inoltre, la mancata previsione di una maggioranza qualificata per la compilazione, da parte del Parlamento, dell’elenco fra cui sarà effettuato il sorteggio di professori e avvocati crea la precondizione della presenza di professionisti espressione della maggioranza politica del momento e non delle sensibilità presenti nell’intera comunità; ciò in controtendenza rispetto all’originario disegno costituzionale volto ad assicurare la partecipazione delle persone culturalmente più autorevoli, nominate per i loro meriti scientifici e non legate ad alcuna specifica formazione politica.
- La non ricorribilità in cassazione delle sentenze dell’Alta Corte disciplinare
La riforma prevede che avverso le sentenze pronunciate in primo grado dall’Alta Corte disciplinare è ammessa impugnazione “soltanto” dinanzi alla stessa Alta Corte che giudicherà in diversa composizione.
Il ristretto numero dei componenti dell’Alta Corte, in tutto 15 porterà ad una totale promiscuità tra funzioni di primo e di secondo grado con indiscutibili ripercussioni sulla terzietà del giudice disciplinare che si afferma di volere rafforzare.
Inoltre, il tenore letterale dell’avverbio “soltanto” rende evidente l’esclusione del ricorso in cassazione contro le sentenze disciplinari a carico dei magistrati: l’esclusione della garanzia fondamentale che l’art. 111, settimo comma, della Costituzione riconosce ad ogni cittadino dà luogo ad una irragionevole disparità di trattamento che un’opera di riforma più attenta tecnicamente avrebbe potuto prevenire.
*Prima Presidente emerita della Corte di cassazione